“行政诉讼法颁布实施20多年来,行政首长出庭应诉也实现了从‘道德模范’、‘法治模范’再到‘制度模式’的变化,但目前,从全国范围来看,个别地方行政首长出庭应诉存在着布局总失衡、首长总缺席、出庭总出事的三大‘水分’,亟待通过修改行政诉讼法从立法制度层面予以解决。”

10月22日,首届长江中游城市群法治论坛在湖北省武汉市举行,湖南省长沙市中级人民法院研究室副主任杨惠宇发表了上述观点。

据了解,首届长江中游城市群法治论坛由湖北省武汉市法学会主办,来自湖北武汉、安徽合肥、江西南昌、湖南长沙4个省会城市的***学者共同研讨法治建设问题。

此次论坛上,武汉市政府法制办主任倪子林等人也提交了题为《法治政府建设的重点难点及路径选择》的论文。

倪子林与杨惠宇就法治政府建设的发言,引发了与会者讨论。

行政首长出庭应诉已成共识

1989年4月3日,时任浙江省苍南县县长的黄德余代表县政府亲自出庭应诉一起“农民告县长”案,被公认为行政诉讼法颁布前夜全国首例行政首长出庭应诉行为。

1989年4月4日,第七届全国人民代表大会第二次会议审议通过行政诉讼法,并于1990年10月1日起正式施行。

1991年10月16日,时任湖南省浏阳县县长谭仲池亲自出庭应诉,与村民对簿公堂,再次引发全国关注。

“这一时期,全国各地多有行政首长出庭应诉事件发生,赢得社会舆论普遍赞扬,成为‘道德模范’。”杨惠宇说,从1992年起,全国各地开始探索实践行政首长出庭应诉,“法院倡导、党委领导、政府主导”的江苏模式、全国独一无二的“海安现象”相继出现。

杨惠宇通过互联网搜索发现,从1998年起,全国各地陆续出台了关于行政首长出庭应诉的规定。

她找到并分析了北京、江苏、浙江、湖南等省市33个地方“关于行政首长出庭应诉”的文件,发现所有文本均规定了“行政首长出庭情形”和“考核、监督措施”,大部分文本规定了“行政首长不出庭必须办理相关手续”、“整改措施”、“责任追究部门或种类”、“责任追究情形”等内容,近一半的文本规定了“行政首长出庭最低数量限制”,两份文件还规定了“行政首长要参加行政复议审理”及1份文件明确规定了“行政首长出庭应诉评分制度”。

行政首长出庭应诉的地方“创举”,逐渐被国务院和最高人民法院认可。2004年,国务院在《全面推进依法行政实施纲要》首次提倡行政机关首长积极出庭应诉；2007年,《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》出台,对行政首长出庭应诉进行了辩证规定。

“这一时期的行政首长出庭应诉规范化运动已实现了从柔性到刚性的推进、法治模范到制度模式的转换。”杨惠宇认为,行政首长出庭应诉已成为加快法治政府建设和优化行政审判环境的重要推手。

行政首长出庭应诉“水分多”

虽然行政首长出庭应诉已取得了一定成效,但由于行政诉讼法没有刚性规定行政首长必须出庭应诉,使得行政首长出庭应诉大多“看起来很美”,多地行政首长出庭应诉成了“昙花一现”。

“如果单拿行政诉讼案件撤诉率这个风向标来测一测,行政首长出庭应诉取得了一些实效。若进一步细致考查数据,我们会发现行政首长出庭的‘水分’不少。”杨惠宇告诉《法制日报》记者,其“水分”主要体现在地区布局总体失衡、行政首长总缺席、出庭总出事。

查询对比全国44个地区近几年行政首长出庭应诉率数据后,杨惠宇发现,地区发展不平衡,总体出庭率偏低。即使是在出庭率较高的江苏、浙江、广东佛山等地,其地区内部发展也不平衡,2012年浙江省行政首长出庭率金华市婺城区只有38.46%,但杭州等其他5市都达到了100%；整体发展不均衡、不稳定,1998年至今15年间,曾经的典型地区湖南浏阳再也没有发生过行政首长出庭应诉的法律事件。

杨惠宇分析的全国33个关于行政首长出庭应诉的法规文本中,有16个文本规定了“首长出庭最低数量限制”,但这并没能保证行政首长亲自出庭。

“首长应该出庭时总没有亲自出庭,问起缘由,总推脱‘工作繁忙’、‘身体不适’、‘应酬繁多’等；高层次首长不出庭,低层次首长才出庭,各地行政案件的庭审中,我们可以看到副乡长、乡长等的身影,但是副县长以上出庭的很少；首长委托工作人员、律师等代理出庭成为普遍做法。”杨惠宇说。

经梳理全国各地行政首长出庭典型案例,杨惠宇还发现,实践中,行政首长往往“出庭不出声”、存在“走过场”现象——2009年,江苏省东台市真正“出庭又出声”的不足三成,整个庭审中有的始终保持沉默、有的答非所问。

“由于对案件事实、法律知识、应诉技巧等不熟悉,有的行政首长虽‘出声’但‘不出彩’,甚至‘出庭就出事’,流露出与法治精神不相符的思想而引起行政相对人的误解、反感甚至唾骂。”杨惠宇说。

杨惠宇的观点得到了倪子林的赞同。

“民告官案件中被告席上多为‘替身’,但这些替身却不能代替行政首长‘拍板’,甚至连实质性表态的权利都没有。”倪子林等人在论文中写到。

修改法律细化规则破解困局

在杨惠宇看来,我国行政首长出庭应诉“困局”的形成主要原因是:行政首长没有被制度设计者当“人”看,没有顾及其“爱面子”、“嫌晦气”、“怕败诉”、“难顾及”、“难支撑”、“难应付”等心理；

全国各地政府出台的“强制行政首长亲自出庭应诉”的各种文件,严格来说存在违反立法法关于法律保留规定的问题。

从法律角度讲,在行政诉讼法律关系中当事人的诉讼地位是平等的,作为原告有可以选择出庭与否的自由,而对于被告行政机关若强制性要求行政首长亲自出庭则有践踏平等权的嫌疑。

对如何破解行政首长出庭应诉“困局”,杨惠宇认为,应当明确界定出庭首长,宜规定出庭“首长”包括副职领导人；界定行政首长出庭的案件类型,比如涉及社会公共利益的、重大涉外的、以各级人民政府名义作出具体行政行为引起的案件等；建立倒逼机制,如败诉应对和整改制度、对首长出庭的情况要纳入行政机关年度考核并定期予以通报、监察部门对有关情形进行追责等。

“同时,修改行政诉讼法第二十九条为——当事人、法定代理人,可以委托一至两人代为诉讼,但对行政首长出庭应诉另有规定的按其规定。”杨惠宇建议。

杨惠宇的建议得到了倪子林等人的认同。倪子林等人也建议,适时修改行政诉讼法,明确规定有关行政机关法定代表人应当出庭应诉。

“同时,要制定完善有关行政机关法定代表人出庭应诉的刚性制度,将倡导性规定提升为义务性规定,将行政机关首长出庭应诉的要求落到实处；把行政首长出庭应诉的有关情况纳入‘两会’政府工作报告和政府机关年度考核及执法质量考核评议范围,将行政首长出庭率作为检验依法行政水平的重要指标,要求政府在向人大述职时予以叙明。”倪子林等人建议。