作者：叶 泉

无论法律如何解决,恐怕一些基本的原则和理念是不能变的,那就是给农民以公平合理的补偿,保障农民共享发展的成果,不能以牺牲农民的利益来降低城镇化成本

据新华社7月19日报道,因农村户口含金量上涨,有地方出现“逆城镇化”现象,记者在安徽、四川、湖北等地调查发现,多数试点中小城市已经全面放开农民进城落户,但在“零门槛”前农民落户意愿普遍不高,有县城2015年农转非仅两百多人,有相当一部分农民愿意在城市买房、工作、生活,但选择把户口留在农村。

2014年,国务院出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,被当时的媒体誉为是“破冰之举”,在中国延续了六十多年的城乡二元化户籍制度被打破。意见明确提出,全面放开建制镇和小城市落户限制,只要有合法稳定住所,即使是租住地,也可以根据本人的意愿申请登记常住户口。

很多人以为,这个政策出台以后,会推动城镇化迅速发展,会引发城镇户口登记的井喷,但实际上远不是那么回事。原因很简单,人都是理性人,人的选择也都是理性的选择。

首先,城镇户口的含金量是不一样的。像北上广深这样的特大城市与一个普通的县镇小城市户口的含金量相差甚远,无论是福利保障还是生活的便利,两者都不可同日而语。而北上广深的落户条件比一般中小城市要严苛得多,对很多打工者来说,这样的条件几乎是不可能达到的。所以,户籍制度改革以后,对一个农村人来说,拥有城镇户口容易,拥有自己真正向往城市的户口难。也就是说,户籍制度放开以后,户籍所代表的问题并没有得到完全解决。

其次,普通城镇户口与农村户口的含金量差别不大。正如新华社在调查中发现的,在与户口相关联的12项权益中,就业、养老保险、教育、基本公共卫生服务、公共文化服务等5项城乡基本无政策差别；土地权益、粮食直补、退耕还林、农村五保、扶贫等5项是农村户口独有；只有低保城市补助标准比农村每月高40元,公租房、廉租房为城市户口独有的。这样看来,转不转户口对很多农村人的意义不大。

而相较于城镇户口,农村户口对于农民来讲,还有一个重要的可期待利益,那就是我们常说的农民的“三大权利”,即土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,这“三权”是农民财产权利的三大支柱。也就是说,农民可以通过这“三权”获得可期待的财产性收入。所谓的城镇化对农民来讲,究竟是否公平合理,关键就看我们如何对待农民的这三大权利。一些地方在城镇化的进程中,把农民的“三权”转化成了一套城镇的住房,这显然是不合理的,进城以后的农民依然面临着生存的困境。

新华社记者在调查中发现一些地方出现“逆城镇化”现象,一些地方的农民不愿意放弃农村户口,甚至出现了很多人渴望再转回农村户口的情况,原因就在于人们对“三权”的期待。但是这里我们只能使用期待这个词,因为农民的“三权”在转化为财产权的过程中,有很多不确定的因素。我国的法律并没有对农民的“三权”如何转化成财产权作明确的规定,各地只是根据各地的实际情况做了一些政策性安排。以笔者了解的北京农村为例,一些村子严格限制户口的转入,甚至比北京城市户口限制还要严,因为只要转入村子,村里就要划分宅基地,而这些宅基地使用权要变现是相当可观的。

农民的“三权”要想转化为真正意义上的个人财产权,中间有一个“梗”必须解决,那就是集体所有权。集体所有权是我国历史遗留下来的,在公有权和私有权之间的一个独特权属,既非公有也非私有。在市场经济中,这个权属显得有些另类,无论是认定为公有,还是私有都不完全合理,所以这问题需要相关立法来解决,特别是在我国土地管理法的修订中,要认真回答这个问题。

然而,无论法律如何解决,恐怕一些基本的原则和理念是不能变的,那就是给农民以公平合理的补偿,保障农民共享发展的成果,不能以牺牲农民的利益来降低城镇化成本。（叶 泉）

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