第六十三条本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的，不得再增加机动地。

　　本法实施前未留机动地的，本法实施后不得再留机动地。

　　【释义】本条是对保留机动地予以限制的规定。

　　本法第28条规定，集体经济组织依法预留的机动地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口。这里说明预留机动地的初衷在于应对因人口变化、征用占用土地、自然灾害等各种情况而导致的人地矛盾问题。但实践中这种做法往往出现偏差，其负面作用是不容忽视的。首先，试图通过预留一定数量的土地就解决未来数十年中可能出现的人地矛盾是不切实际的。土地承包期是一段相当长的时间，而时间越长预测其间人地矛盾发生的几率就越困难，机动地预留就越难做到适度。第二，机动地可能带来的收益会驱使一些地方借预留机动地与民争利。在土地承包经营中，既要保障农民的合法权益又要确保地尽其利，不使资源闲置，即使是预留的机动地也必须投入生产，发挥效益。但实际上对预留机动地的监管是比较困难的，作为相对弱势一方的农民对此往往无能为力，发包方用机动地从事经营或向外发包，从中获利的机会是比较大的，因此有的地方随意扩大机动地面积，实际侵犯了农民利益。为纠正这种错误做法，国家有关文件曾多次强调要控制机动地比例，并明确指出预留机动地不得超过耕地总面积5%的限度。目前在已基本完成的第二轮土地承包中，预留机动地总体没有超过政策限定的比例。（据统计，全国预留机动地总面积只占耕地面积的1.9%.）但仍有一些地方预留机动地超过政策限度，需要纠正。为维护广大农民群众的合法权益，体现国家意志的权威性和稳定性，本法将国家有关政策规定上升为法律，在本条第1款首先做出如下规定：“本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。”

　　实际情况表明，仅仅规定一个5%的上限，还不足以从根本上解决机动地问题。即使预留机动地总量始终未超过国家规定的5%的上限，但如果发包方通过收回或调整承包地，逐次扩大机动地面积，就同样会影响土地承包的稳定性，损害农民群众的合法权益。本法对收回和调整承包地都做了严格的限制性规定。

　　本法第26条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。”“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”

　　该条首先在第1款中明确规定承包期内原则上不得收回承包地。进而在第2款和第3款中就实际生活中容易出现的两种特殊情况，对发包方是否可以收回承包地的问题分别做了具体的规定。第2款是说，在承包期内，如果承包方全家只是迁入小城镇落户，则应由承包方自己选择保留或流转其土地承包经营权。也就是说，在这种情况下发包方不得违背农民意愿，收回承包地。第3款是说，在承包期内，如果承包方全家迁入的是设区的市，转为非农业户口，那么承包方才有义务交回承包的耕地和草地。只有在这种情况下，承包方应当交回却拒不交回时，发包方才有权收回承包的耕地和草地。可见，本法只允许在第26条第3款规定的特殊情况下收回农民承包的耕地和草地，实际已禁止在承包工作完成后再通过收回承包地的方式扩大机动地的做法。

　　本法第27条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。”“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”

　　该条第1款是说原则上承包期内不允许调整承包地；第2款给出了例外情况，但可以适用这一例外规定必须严格符合本款规定的一系列要件，包括：(1)调整事由仅限于自然灾害严重毁损承包地等特殊情形；(2)调整范围仅限于个别农户之间；(3)调整对象仅限于农户承包的耕地和草地；(4)调整程序必须符合有关法律的规定。同时，可以调整的前提还包括不得违反承包合同中的有关约定，如果承包合同中约定不得调整，则必须信守合同，不得违约调整。可见，本法第27条的规定实际已禁止了在承包工作完成后再行调整承包地以扩大机动地的做法。

　　除不得通过收回和调整承包地而扩大机动地之外，农村集体经济组织也不得通过土地整理的方式再增加机动地。因此，本条第1款对本法实施前已经预留机动地的进一步做出限定：“不足百分之五的，不得再增加机动地。”

　　本条第2款进而规定：”本法实施前未留机动地的，本法实施后不得再留机动地。”这一是考虑到要落实前述保护承包关系稳定，严格限制收回或调整承包地的有关规定，所以对本法实施前已按国家有关规定完成土地承包的，规定不得再追加保留机动地；二是出于本法的制度设计实际已使保留机动地成为不必要，所以对个别尚未完成土地承包的，规定不得再预留机动地。

　　实际上，在第二轮土地承包期内，人地矛盾的解决应当尽可能通过利用依法开垦增加的土地和利用承包方依法、自愿交回的土地，以及通过本法第2章第5节规定的土地承包经营权的流转，通过社会主义市场经济的自我调节作用来解决。为根除因预留机动地而现实存在的负面效应，本条对本法实施前已预留机动地的做了严格的限制性规定，对本法实施后还要预留机动地的则做了明确的禁止性规定。