第四十六条荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等实行承包经营，也可以将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者股份合作经营。

　　承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩的，应当遵守其他有关法律、行政法规的规定,防止水土流失，保护生态环境。

　　【释义】本条是关于对四荒等土地承包经营方式的规定。

　　对荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地的承包方式灵活多样，可以直接通过向社会公开招标、拍卖、公开协商等方式进行，也可以在本集体经济组织内部，将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者股份合作经营。

　　由于耕地对我国农民有福利和社会保障的作用，而以“四荒”为代表的土地资源在这方面的功能要小得多，因此国家对耕地的经营体制比非耕地慎重得多，在“四荒”的开发治理上更倾向于社会效益，政策比较灵活。如1996年中央有关文件指出，土地承包期延长30年，开发“四荒”的承包期可以更长一些，这是稳定承包经营的重大政策。在治理和开发“四荒”的形式问题上，指出，治理和开发农村集体所有的“四荒”，应根据群众的意愿和当地的实际情况，实行家庭或联户承包、租赁、股份合作、拍卖使用权等多种方式。哪种方式有利于调动群众积极性，有利于保持水土，有利于发展壮大集体经济，就采用哪种方式，切忌“一刀切”。1998年中央有关文件明确，允许打破行政界限，允许不同经济成分主体购买“四荒”使用权；允许购买使用权的经济主体按照股份制、股份合作制等新的形式经营“四荒”土地。在政策的指导下，以公开招标、拍卖为主要形式的“四荒”承包在全国快速广泛的推开。比较家庭承包制，“四荒”地的公开招标拍卖将所有权与使用权划分得更为清楚，“四荒”承包者对土地享有更为完善的经营自主权、受益权和让渡权。具体体现为：(1）购买“四荒”的期限由当事人双方议定，一般为50年，期限较长；(2）购荒者一次性买断一定时期的对“四荒”的使用权，可以在有效期限内对“四荒”实行转让、出租、入股、抵押和继承；(3)“四荒”作为非耕地资源，在很多方面享受优惠政策。

　　除去以直接招标、拍卖、公开协商等形式实行“四荒”地的承包经营外，在本集体经济组织内部，也可以将“四荒”地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者股份合作经营。目前，我国农村“四荒”资源的承包形式以及发展趋势，在经济发展水平不同的地区，在“四荒”资源丰歉程度不同的地区，呈现出较大的差异性。但从总体而言，是多种形式并存。承包形式有家庭承包、联户承包、租赁、股份合作、招标、拍卖等多种。各种形式各有其利，例如拍卖是对使用权的深度分割，更有利于调动投资者开发的积极性。但是股份合作制则有利于集体经济组织、农户的广泛参与，利益分享、风险共担，有利于降低生产经营费用和其他成本。实践中，在部分地方，实行以本集体经济组织内部成员人口为依据，将承包“四荒”地的经营权量化为股份进行股份合作经营。西北部分省份由于生态脆弱，“四荒”地的开发、治理难度较大，多采取先通过集体经济组织治理，再将“四荒”地承包给个人或进行股份合作经营的做法。

　　本条第2款规定，承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩的，应当遵守有关法律、行政法规的规定，防止水土流失，保护生态环境。1996年国家有关政策明确规定，治理者对“四荒”享有治理开发自主权。国家依法保护治理开发“四荒”的成果和治理者的合法权益。在符合国家有关法律、法规、政策、水土保持总体规划和治理开发协议的前提下，允许并鼓励治理者在保持水土和培育资源的基础上，宜农则农，宜林则林，宜果则果，宜牧则牧，宜渔则渔，根据实际情况开发利用“四荒”。但无论采用哪种方式治理开发“四荒”，都必须遵守有关法律、法规和政策。不准在25度以上的陡坡上开荒种植农作物，不准破坏植被、道路和农田水利、水土保持工程设施。不得进行掠夺式开发，不得将“四荒”改为非农用途，以免造成新的水土流失，违者要按有关规定予以处罚。对违约逾期不治理开发的，农村集体经济组织应无偿收回。同时，还提出“四荒”地拍卖、承包、租赁和股份合作的主要目的是为了治理水土流失、改善生态环境、促进可持续发展。“四荒”资源治理开发的重点应放在生态建设上，根据治理水土流失的需要可以用作农业，也可以用于造林、种草和相关的工程措施，要尽可能避免对“四荒”进行大范围的开垦种田。

　　在“四荒”资源的流转过程中始终贯穿着一个矛盾：开发与治理的矛盾。在对“四荒”开发与治理两个目标取向上，各级政府与集体经济组织、农户之间是有差异的。政府强调治理环境，保持水土。而后者的重点则在于“四荒”的开发利用上。但从长期看，治理生态环境是产业开发的条件，而产业开发又可以为建设生态环境提供物质保证和技术支持。只有把治理和开发结合起来，才能步入持续发展的道路。