第二十条公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。

　　【释义】本条是关于行政复议机关无正当理由不予受理的处理规定。

　　不予受理包括拒绝受理和不予答复的两种情况。

　　目前，不少行政复议机关不愿受理行政复议案件，对实行行政复议制度缺乏热情。有的人总结，表现为“三怕”：一怕被人告，被告意识不强。作为行政机关，作出具体行政行为后怕相对人不服申请行政复议或提起行政诉讼；作为行政复议机关，作出行政复议决定后怕申请人不服提起行政诉讼。二怕麻烦，服务意识不强。行政复议程序性强，一环套一环，一些行政机关和工作人员不习惯。特别是遇到一些复杂案件，更怕沾上边。三是行政复议机关怕得罪下级行政机关，秉公执法的意识不强。行政复议机关担心运用行政复议机制直接纠正下级行政机关的错误会影响其工作积极性。由于存在“三怕”，一些行政机关作具体行政行为时不告知诉权；行政复议机关对行政复议申请应当受理而不予受理；行政复议机关受理后或者对原具体行政行为一概予以维持，或者有行政复议案件不办，或者不按照行政复议程序办，仍采用传统的调解、信访申诉方式处理，任其拖延、耽搁、不公正处理。致使相对人有状难告，行政复议形同虚设，侵犯了相对人合法权益。

　　行政复议法对这一行为加以了制约。公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。为人民服务是行政机关的根本职责，在行政复议中，行政复议机关有义务为人民群众提供优质服务。

　　本条规定体现了上级行政机关对行政复议机关行政复议工作的监督职能，对于加强行政机关内部监督，促进行政机关合法、正确地行使职权，维护社会经济秩序，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会稳定，具有重要意义。上级行政机关对行政复议机关拒绝受理行政复议申请情况的了解，主要是通过申请人的申诉或者对下级行政机关工作的检查。

　　理解这一条时应注意两点：***，行政复议法可以有很多任务，但是保障相对人的合法权益应当是***位的。这是因为，行政复议法是关于行政复议程序的法，而行政复议程序的开始是由相对人的申请而开始的；行政复议程序是否继续进行下去，也由相对人的意志决定，相对人撤回行政复议申请时，行政复议即告终止。从另一方面说，国家建立行政复议制度的目的，是解决相对人不服行政机关的具体行政行为的问题，这里应特别注意的是：相对人不服行政机关的决定。保障行政机关依法行政，不是行政复议的主要任务，而是其他行政法的任务。因为行政复议受相对人不告不理原则的制约，而保障行政机关依法行政与此原则无关，不能因为相对人申请行政复议才保障行政机关依法行政，相对人不申请行政复议就不保障行政机关依法行政，特别是由于行政复议的裁决机关也是行政机关，更不宜在相对人申请行政复议的时候强调要保障行政机关依法行政。如果是这样，有用保障行政机关依法行政来对抗相对人申请行政复议的嫌疑。在行政复议中，行政机关包括行政复议机关主要是尽义务，而不是享受权利。当然，在运用救济渠道保护公民、法人和其他组织的合法权益的同时，必然带来保障行政机关依法行使职权的效果。

　　第二，行政复议是上级行政机关对下级行政机关的监督；又和一般的上下级的监督不一样，行政复议需要人来申请，必须具备双方当事人，一方当事人对行政机关的处分不服，要求上级行政机关对下级行政机关的行政决定居中裁决。因此行政复议带有准司法的性质。行政复议法的根本目的是通过行政机关内部的层级监督手段来对受侵害的相对人以行政救济，是保障公民宪法权益的重要途径。行政复议立法的指导思想体现了对行政机关的制约和对公民的救济。但是，行政复议只是法律救济制度中的一部分，不要试图依靠行政复议解决一切问题，也不必鼓励当事人完全通过行政复议进行救济。行政复议救济应与司法救济有区别，要有自己的定位，要有自己的特色，要从有利于迅速有效保护当事人权益出发，不要那么繁杂。在行政复议和行政诉讼的关系上，行政复议法明确规定了相对人对行政复议机关的行政复议决定不服包括不受理行政复议申请和不答复行政复议申请的决定不服的，可以对行政复议机关的该决定或行为向人民法院提起行政诉讼，要求保护其合法权益不受侵犯。