第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

　　省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。

　　在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

　　本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

　　【释义】本条是农用地转为建设用地的规定。

　　一、本条包括四个方面的内容，一是农用地转为建设用地的应当办理农用地转用审批手续；二是建设项目涉及农用地转为建设用地的国务院的批准权限；三是城市和村庄、集镇建设用地规模范围内农用地转用的批准权限；四、其他建设项目涉及农用地转用的批准权限。

　　二、建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。农用地转用是指现状的农用地按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限报批后转变为建设用地的行为。又称为农用地转为建设用地。农用地转用是新《土地管理法》中增设的内容，也是市场经济国家控制建设用地增长，保护农用地尤其是耕地普遍采用的手段。在世界各国和各地区，名称不尽相同，但含义基本相似。有的称为“土地规划许可”，有的称为“建筑用地许可”，还有叫“非都市土地使用管制”。决定农用地能否转为建设用地的依据：

　　1．土地利用总体规划。土地用途管制制度的核心是土地利用总体规划，通过土地利用总体规划划分每一块土地的用途和土地使用的条件，向社会公告。农用地能否转为建设用地，如果符合土地利用总体规划确定的用途，即在建设用地区范围内，可以转为建设用地，否则将不得转为建设用地。但是，本法又规定，国务院批准的大型能源、交通、水利等基础建设用地需要改变土地利用规划的，根据国务院批准的文件修改规划，省级人民政府批准能源、交通、水利等项目与省级人民政府批准的土地利用总体规划不符的，也可以先批准项目用地，后修改规划。

　　2．土地利用年度计划。土地利用年度计划是国家根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划中，包括了农用地转为建设用地的计划，是政府审批农用地转用的依据，即政府批准农用地转用必须在土地利用年度计划控制指标范围之内，不得超计划批准农用地转用。

　　3．建设用地供应政策。国家通过制定建设用地的供应政策，不但有利于控制建设用地总量，防止大量占用农用地，同时，还可以优化投资结构，防止重复建设，促进国民经济的协调发展。建设用地政策将由国务院土地行政主管部门根据国家产业政策制定。对国家明确禁止建设的项目，要禁止为其办理农用地转用和供地，对国家鼓励投资的建设项目，应当优先为其办理农用地转用和供地。在国家对建设用地供应不足的条件下，优先保证国家急需的建设项目用地，使建设用地供应政策对国家经济起到调控的辅助作用。

　　三、建设项目涉及农用地转为建设用地的，国务院的批准权限。修改《土地管理法》对建设用地的供地方式作了根本性的改变，即由以前的分散按项目供地改为实行统一开发、集中供地的方式。因此，今后除一些特别的建设项目，必须在城市建设用地规模之外选址、并单独办理农用地转用外，都应当由县、市人民政府按照城市规划的要求，统一办理农用地转用审批。农用地转用实行由国务院和省级人民政府两级审批。按此原则，下列建设项目涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准：

　　1．国务院批准的建设项目，包括按照国家基本建设程序规定，由国务院及国务院有关部门批准可行性研究报告，并且在城市建设用地规模范围之外需要单独选址并申请办理农用地转用的项目。由国务院和国务院主管部门批准建设的能源、交通、水利、矿山等项目，也包括中央军委批准建设的军事项目的用地。虽然经国务院批准但在城市建设用地规模范围之内建设的将按城市建设统一办理农用地转用。

　　2．按照基本建设的规定，由省、自治区、直辖市人民政府批准可行性研究报告的道路、管线工程和大型能源、机场、水利、矿山等大型基础设施建设，需要在城市建设用地规模范围之外单独选址，办理农用地转用的。

　　3．建设项目同时需占用城市建设用地规模内和城市建设用地规模外的土地，涉及农用地转为建设用地的，按照建设目的要求申请办理农用地转用审批，并按照建设项目的批准权限应由国务院批准的。

　　四、在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内农用地转为建设用地的，按照规定，其批准权限为：

　　1．直辖市、省和自治区人民政府所在地城市、人口在100万以上的城市，以及国务院指定的其他城市的城市建设用地统一开发的，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。

　　2．除上述城市之外的其他城市建设用地统一开发的，县和县级市所在城镇建设用地统一开发的，涉及农用地转为建设用地的，由省级人民政府批准。

　　3．乡（镇）土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规模范围内的农民宅基地、乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设占地涉及农用地转为建设用地的，由省级人民政府，或省级人民政府授权设区的市、自治州批准。其农用地转用的批准权限与乡（镇）土地利用总体规划的批准权限相一致。

　　农用地转为建设用地的，应当按土地利用年度计划分批次批准，即每个城市每年需要农用地转为建设用地的不必按照建设项目逐个申请办理，而可以集中分次分批由县、市人民政府向省级以上人民政府申请办理。也就是通常所说的采用“批发”的办法。在已批准的农用地转用范围内，对建设项目的具体供地，即“零售”，可以由市、县人民政府批准，不再需要报省级以上人民政府批准。这样使市、县人民政府在取得农用地转用后可以更加注意合理用地，节约用地，统筹安排各业的发展，调动地方政府利用存量土地的积极性。市、县人民政府应对办理农用地转用的土地合理规划，并公布土地的合理用途，明确土地的供应方式，利用市场经济的机制，发挥土地资产的作用。

　　五、其他建设项目占用土地涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。其主要有：

　　1．省级以下人民政府批准可行性研究报告或批准建设的项目，包括地区、设区的市、自治州人民政府，县和县级市人民政府批准建设的项目。

　　2．省级人民政府批准建设的除道路、管线工程和大型基础设施建设项目以外，又确需在城市建设用地规模之外建设并单独选址的项目涉及农用地转为建设用地的。

　　3．乡镇公共设施等使用村庄、集镇建设用地规模范围之外土地涉及农用地转为建设用地的。