国家项目扶持 > 资金扶持 > 补助资金 > 正文
国家项目扶持网 【编译】 作者:古月  2016-08-02

经历了初期的高铁技术争论,2014年4月以来,广深港高铁香港段(下称“高铁香港段”)再次面临新问题,这一次,高铁工程卡在了“内生问题”上。

今年4月15日,香港运输及房屋局局长张炳良表示,政府最近收到香港铁路有限公司(下称“港铁”)的口头通知,称高铁香港段工程将无法在原定时间,即2015年底完成。港铁同一天宣布,高铁香港段工程的完工日期将延至2016年,预计2017年才可投入使用。

高铁香港段被定为香港的十大工程之一,涉及资金668亿港元,除了路政署定期监察工程进度,立法会铁路事宜小组委员会也一直承担着监察工程落实情况的责任,然而这个理应完美的监督体系却终未能避免工程延误。

“这个事情对香港是一个教训,让政府如梦方醒。”香港立法会铁路事宜小组委员会组长田北辰对21世纪经济报道记者说。

“事情发展成这样很可惜。”香港中文大学地理系荣休教授杨汝万对21世纪经济报道记者表示,过去香港的过海隧道等大型工程大都提前完工,建成后的运作也很成功。但此次事件发展却超乎想象,“路政署和港铁存在沟通问题。”杨汝万曾担任多个政府公职,包括香港土地及建设咨询委员会主席、九广铁路董事局成员及香港城市规划委员会委员等。

值得注意的是,事件参与各方本月各自启动调查机制——立法会铁路事宜小组委员会接连召开两次会议对事件进行调查,港铁内部启动调查,政府也要求港铁提供更多资料以评估下一步举措。

监督者角色

2008年4月,行政长官会同行政会议批准由港铁进行高铁香港段项目的规划和设计。2010年初,立法会财务委员会批准高铁香港段工程合计668亿港元的拨款申请。当年1月底,建造工程正式展开。

在高铁香港段的施工过程中,香港路政署一直承担着“核实监督者”的角色,通过委聘监察及核证顾问,监察港铁工程进展情况,并跟进港铁就个别主要工程合约的滞后提出的缓解措施和追回进度措施。与此同时,政府还需向立法会铁路事宜小组委员会每6个月提交一份工程进度报告,包括施工进展、施工前的预备工作和协调事宜,以及高铁项目所创造的就业机会。

路政署与监察和核证顾问将采取多方面措施监督工程进度。包括每月一次(每次三到五日)的工地视察;每月就各主要工程合约与港铁施工团队进行合约检讨会议等,此外,路政署(由助理署长级人员带领)还要与港铁公司的总经理及团队每月举行项目统筹会议;路政署署长每月主持项目监管委员会会议。

不过,这些定期核查措施却都未避免最终到来的延误。立法会文件显示,去年9月,港铁提出西九龙总站“局部启用”方案,即局部使用西九龙车站的月台提供全面服务。11月末的项目监管委员会上,港铁提交有关建议,但政府质疑如果隧道工程不能及早完工,高铁香港段仍不能开通。

“港铁表示,根据过往建造多条铁路线的成功经验,他们有信心追回滞后的情况。在会上,港铁公司的行政总裁和工程总监多次表示有信心在2015年通车,即使面对政府代表多次询问,信心未有改变。”路政署强调,根据当时的资料,署长及其他同事也不能完全排除2015年通车的可能性。

“我们的调查结果是政府一直都认为工程可能会延误,但港铁不肯认输,希望还有机会追回时间。”田北辰的个人观点是,整个过程中,最大的问题是港铁行政总裁缺乏工程背景,很多东西被下属隐瞒,“他没收到下属说有问题,就绕过董事局自己去游说政府让他们给机会,政府就留情给了机会。”

11月项目监管委员会爆出的问题,由于政府的心软加之并未通过“局部启用”方案,最终并未汇报至立法会。直到今年4月,港铁仍坚持以2015年底完工为目标。

“政府相关的各个部门过于轻率地相信港铁工程部门的承诺。”接受21世纪经济报道记者采访时,香港理工大学社会政策研究中心主任钟剑华认为,政府对港铁的监管比较薄弱,只能通过委任几位董事会成员,在公司内较弱势。

“政府确实要问责。”田北辰指出,政府方面已经承认判断失误,问题在于为这个失误应当承担何种责任,而港铁的行政总裁则始终未承认有做错。

独立专家小组

监督与被监督者之间爆出大量信息不对称的情况,令政府和港铁的形象都大打折扣。

5月15日,署理行政长官林郑月娥宣布,正式委任“检视广深港高速铁路(香港段)工程延误独立专家小组”,由特区终审法院非常任法官夏正民出任主席,小组其余2名成员均为资深海外专家,负责检讨港铁在落实高铁项目方面的项目管理、监察及成本控制机制,当中涉及港铁公司的相关制度与程序等。

预期今年11月底前完成检讨并向特首提交报告,有关内容届时会向公众宣布。

两名外籍专家分别为英国政府首席建筑顾问Peter Hansford和美国麻省理工学院的土木及环境工程系教授及美国国家工程院院士Andrew J Whittle教授。

“成立独立调查小组是政府惯用的政治缓冲手段,一方面可以为处理事件赢得时间,在此期间,公众对事件的关注会有一定程度的冲淡。另一方面,政府通常会委任一些身份超然的专业人士来进行调查,增加公众信服力,从而为政府找到一个体面的台阶。”钟剑华表示。

林郑月娥强调,独立专家小组均由行政长官委任,并已确认两名海外专家与香港工程界、港铁工程及其他工作并无利益冲突。然而两位海外专家很快遭港媒踢爆与港铁可能存在千丝万缕的联系。其中,Hansford在1980年代曾来港为工程顾问Maunsell工作,而Maunsell就是高铁主要工程顾问之一AECOM的前身。韦达诚目前是麻省理工土木及环境工程系顾问委员会成员,而另一专家成员Whittle就在该系任教。

“此次事件也反映港铁管理存在一定问题。”钟剑华指出,港铁表面是上市公司,同时又是政府为最大股东的公营机构。事件也反映出,港铁内部本身出现工程部门架空管理层的迹象,“这应该是调查的一个重要方向。”

每日平均乘客量逾430万人次的港铁,近年事故不断,单在去年,延误8分钟以上的事故有143宗,即每2、3日就出事一次,今年2月东铁更因电力故障而服务受阻3小时。

律政司或介入

工程延误,随之而来的是成本超支问题。港铁5月14日发出的公告预计,高铁香港段工程可能超支34亿港元。

立法会文件显示,截至今年2月底,高铁香港段项目已批出合共40份主要建造合约,连同其他小型合约,总价值已达450.2亿港元,包括隧道工程合约约224.5亿港元、西九龙总站建造合约约145.9亿港元及机电工程合约约79.8亿港元。已批出合约的累计支出为353.61亿港元。

根据当初签订的委托协议,港铁公司须竭尽所能,按委托计划完成或促使完成委托工作;以及尽量减少委托计划因任何修改而出现的任何延误或其他后果。不论何时,若港铁公司严重或持续违反(或政府合理地怀疑港铁公司严重或持续违反)其在委托协议下的任何实质法律责任,政府有权核实港铁公司有否遵行该公司在委托协议下的责任。

港铁若在行事上如有任何错误或遗漏,以致构成违反委托协议和导致委托工作必须重新执行,港铁公司在政府要求下必须自费重新执行委托工作,达到令政府合理满意的程度。对于延误,政府可因延误违反委托责任而向港铁追讨一般性损失。

“鉴于港铁和香港政府有关于违约责任的具体规定,香港政府就可以依据有关条款的具体内容向法庭提出民事求偿诉讼。”香港一位要求匿名的法律人士对21世纪经济报道表示。

香港政府早年提交立法会的文件显示,港铁与香港政府就高铁香港段的建设采用服务经营权模式,即铁路最终归政府所有,但政府需承担建造风险并分担经营铁路的风险。建成后,港铁则可获批服务经营权来营运系统,并向政府提交服务经营费,费用多少取决于铁路营运收益。

“如果政府不满意港铁工程,可以通过法律途径追讨,从管理费里面扣除。”田北辰指出。

依据合约,香港政府要支付给港铁的45.9亿港元项目管理费,政府已经明确表示不会因工程延误提高有关金额。张炳良近日确认,有关高铁工程相关损失及赔偿问题,将要求港铁提交延误资料,并提交律政司,但暂时还无法预计何时会有结论。

目前,港铁的内部调查仍在进行中,田北辰强调,港铁管理层的责任还需等待这一调查结果,而对政府来说,吸取的一个教训是要强化董事局对管理层的监管。

5月8日,港铁主席钱果丰已经宣布,行政总裁韦达诚明年8月约满后将不再续约。张炳良19日表示,政府将会再委任一名新董事进入董事局以加强监督。(编辑衣鹏张凡谭翊飞申剑丽)

推荐阅读
发表评论
文章推荐