作者：盘和林

《公共场所控制吸烟条例》征求意见稿曾明确“在公共场所、工作场所室内全面禁烟”。但据第十二届全国人大常委会委员王陇德等参与条例起草讨论的***介绍，条例草案的最新版本已将“全面禁烟”修改为“选择性禁烟”，出现了“餐厅、酒吧、咖啡厅、茶楼、歌舞厅、棋牌室等娱乐场所可以设吸烟区”等条款。王陇德认为，从“全面禁烟”到“选择性禁烟”的变化，相当于国家控烟立法开了“倒车”。（6月2日《南方都市报》）

据报道，关于烟盒设图形健康警示和全面禁止烟草广告、促销和赞助的条款也都被删除。应当说，此次控烟条例与***及公众的心理预期是不符合的，一个重要的原因是烟草行业参与控烟条例制定，并提出了三个理由：如严格控烟立法会影响中国经济，在部分地区很难实施，其他许多国家允许设置吸烟区。透过禁烟条例删改的是是非非，我们更应该深思制定公共政策时如何防止被少数“利益集团”掣肘，防止公共政策偏离公共利益轨道。笔者认为，公共政策制定和实施必须关注公众的心理预期，树立公共利益最大化理念。

近年来，我国公共政策制定过程中取得了长足的进步，从原来单一由官方决策者包办的“闭门政策”，越来越向社会公众开放制定的“开门政策”转变，政策决策者、利益集团、大众传媒、智库（***）、作为个体的公民等，作为公共政策的相关者，都直接或间接参与到公共政策的制定当中，使得公共政策越来越满足利益的“平衡性”要求。

利益集团理论告诉我们，小而组织良好的利益集团更容易影响公共政策实现利益目标，这是因为其行动、决策成本更小、利益目标清晰明确。以禁烟条例中的利益集团为例，受到二手烟毒害的数亿公民作为一个大的利益集团，其召集、决策成本过大，而具体到每一个个体利益相对较小，因而其影响控烟条例这一公共政策的能力较弱。而烟草行业则不同，不仅容易决策，而且掌握巨大的资金和行政资源，对控烟这一公共政策施加的影响力，是普通公民、甚至***学者所无法相比的。

应该说，在多元化社会条件下，各种群体参与公共政策博弈不仅是一种正常现象，更是一种进步的表现。但各种社会群里在公共政策博弈中的表达能力是不对称、影响力是不均衡的。而这种不对称、不均衡，往往影响到公共政策结果的好坏，会导致偏离公共利益，背离公共政策制定的初衷，甚至引起社会的不满。

因此，在公共政策制定的时候，必须平衡各方利益，保证高质量公共政策的出台：一是公共政策的制定和实施要关注公众的心理预期，树立公共利益最大化的价值目标。例如控烟条例更多应该从广大公众的身心健康出发，吸烟者在公共场所吸烟损害了大多数人的利益，让其非公共场所吸烟的要求并不过分。二是改善公共政策的主体结构，比如：加强人大、政府等公共政策制定部门的培训力度，提升官员公共政策的决策素养；加强民间或官方的智库建设，使得智库成为优化公共政策的得力助手。三是借助互联网、媒体等手段，拓宽有效参与方式来激励和吸收公民、公共媒体参与公共政策制定的各个环节，从而推动公共政策的多元化、合理性。（盘和林）