国务院办公厅印发的《关于健全生态保护补偿机制的意见》（以下简称《意见》）提出，要加快推进生态保护补偿法制建设，研究制定生态保护补偿条例。《意见》将实现综合性、一体化的生态保护补偿向规范化和法治化方向迈出了坚实的一步。

我国实行自然资源国家所有制，国家是提供生态系统服务的自然环境要素的所有权主体，同时也是依靠自然资源获益的主体。有鉴于此，中央政府在国外“生态服务付费”概念的基础上结合国情创造性地提出了“生态保护补偿”的概念。

所谓生态保护补偿，是指在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采用行政、市场等方式，由生态保护受益者通过向生态保护者以支付金钱、物质或提供其他非物质利益等方式，弥补其成本支出以及其他相关损失的行为。其中，“生态保护受益者”，是指从维护和创造生态系统服务价值等生态保护活动中受益的个人、单位和地方人民政府；“生态保护者”，则是指为维护和创造生态系统服务价值投入人力、财力、物力或者发展机会受到限制的个人、单位和地方人民政府。

我国生态保护补偿工作经过了长期的探索和实践。20年来，中央政府通过纵向财政转移支付、横向财政转移支付以及环境资源保护税费等方式，以国家西部大开发政策为依托，相继在森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地以及重点生态功能区等领域实施了多项重大生态保护、生态修复和生态建设工程以及生态保护的奖补政策，取得了令人瞩目的成就。各地政府也积极探索在森林、流域设立地方生态保护补偿资金，用于地方生态公益林保护以及水源涵养和水质保护。

随着我国生态保护补偿工作不断深入，其面临的规范化和法治化问题也逐渐凸显。一是有关生态保护补偿的法律规定散见于《环境保护法》和诸多单项环境与资源保护法律之中，仅有原则性、鼓励性规范而无具体的财税和体制机制安排条款。实践中各地实施生态保护补偿所需要的资金主要来源于中央政府和地方各级政府，由各部门通过向财政申请转移支付资金或者有关生态工程项目拨款来实现，资金供给缺乏连续性和稳定性。二是各部门制定的生态保护补偿政策文件通常只专注本部门职权范围内的生态保护领域，对生态系统的整体性考虑不足，对自然资源的补偿只偏重于经济价值而很少考虑其固有的生态价值，导致各部门之间规定的生态保护补偿资金来源、补偿范围和补偿方式等内容各不相同且相互封闭信息不交流，总体补偿范围狭窄、补偿标准偏低，许多不同领域的资金存在重叠使用或者使用不当的现象。三是生态保护补偿主要是以有时效性的生态建设工程为载体，采取以资金补偿为主，以政策补偿、实物补偿、智力补偿等为辅的补偿方式，一旦生态建设工程结束补偿资金就不再发放。这种由政府包干补偿资金而保护者和受益者之间关系脱节、权责落实不到位的方式很难转变人们传统观念和生产生活方式，不能解决生态破坏的根本问题。四是区域间生态保护补偿缺乏指导性规范，省际之间的补偿方式仍在探索中。此外，本应在生态保护补偿中居重要地位的“受益者付费，保护者受偿”的责权统一的市场化运行机制也未全面构建和形成。

基于上述问题，制定生态保护补偿条例，应当将重点放在确立和明确生态保护补偿的基本原则、主要领域与对象范围、资金来源与补偿标准、补偿方式与补偿效益及其评估机制、相关主体的权利义务关系、监督考评机制以及责任追究机制等具体的制度措施之上。其中，应当着重研究将当前分散于各领域实施的各类补偿费用以及环境保护税收等逐渐统合成为国家生态保护补偿专项资金并由政府统一分配使用。此外，改变政府单一责任补偿形式，拓展横向生态保护补偿方式，建立保护者和受益者之间良性的互动机制和全社会参与的社会资本投入市场化机制，也是制定生态保护补偿条例应当规定的重要内容。（北京大学法学院教授　汪劲）