在近日召开的全国检察机关民事行政执行检察工作座谈会上,个别试点检察机关总结成效的同时,反映试点工作存在监督范围规定过窄、监督手段单一、监督程序缺失、非试点单位的执行监督开展困难等问题,影响了工作成效。
“造成这种困扰的根源在于,个别地区错误地把‘两高’试点通知当作开展执行监督的唯一依据。”最高人民检察院民事行政检察厅有关负责人今天接受《法制日报》记者采访时,对这些质疑一一给予了回应。
质疑一:执行监督范围过窄?
2011年3月“两高”会签的试点通知中规定,检察机关依据当事人、利害关系人申请,可以对民事执行活动中的5种情形进行法律监督。
有试点检察院提出,符合5种情形的民事执行监督案件非常少,并非群众反映最为突出的执行问题；还有的试点检察院提出,试点前已开展执行监督探索,领域涉及拍卖、评估、超标的查封等多种执行行为,而试点通知仅将范围限定为5种情形,有缩小之嫌。
“这都是对执行监督范围的误解。”最高检民行厅有关负责人解释,最高人民检察院副检察长姜建初在会议讲话中已经明确提出,执行监督的基本对象是人民法院及执行人员在执行程序中的活动,不存在监督范围过窄问题。除了试点通知规定的5种情形外,“两高三部”《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》第三条第九项也明确规定了可以监督的各项执行活动,内容全面,是试点单位和非试点单位确定监督范围的重要依据。
这位负责人表示,非试点地区、非试点单位一样可以办理执行检察案件。除了“两高”试点通知外,“两高三部”若干规定、地方人大的决定或决议、地方两院会签的文件都是执行检察工作的依据。
据了解,目前各试点检察机关开展的执行监督事实上均超过了5种情形范围。山东是全国唯一一个全省法检两院全部开展试点工作的省份。据统计,该省所办案件中,试点通知规定的5种案件仅占25.7%。福建省3个试点地区所办案件中,符合5种情形的只有17件；上海市检察机关所办案件中,符合5种情形的只有1件。
质疑二:监督仅靠检察建议?
按照执行监督试点工作通知规定,检察机关对民事执行活动实施法律监督只有通过书面检察建议进行。相对于环节多、程序复杂的执行活动来说,检察监督难道就此变成了“碎嘴婆婆”——你说你的,听不听在人家?
“事实并非如此。”最高检民行厅有关负责人告诉记者,执行检察工作取得的经验之一就是“灵活运用多种方式开展监督,是强化监督实效的有效手段”。坚持个案监督与类案监督相结合、查处违法与线索移送相结合、初次监督与后续跟踪相结合,才能实现良好的法律效果和社会效果。检察机关不但能够结合案件具体情况综合运用多种监督方式,而且还有许多刚性手段。
“试点通知和《人民检察院检察建议工作规定(试行)》都规定了检察建议的监督方式,此外‘两高三部’若干规定第十条第一款第二项还明确规定了执行检察工作中可以适用移送有关机关处理、建议更换办案人等3种方式。这些监督措施都有明确的效力,并非仅供参考。从有关办案数据来看,目前检察建议仍是民事执行监督最主要的方式。”这位负责人说。
司法实践中,各地检察机关通过与同级法院沟通协商,还根据本地工作实际采取了要求法院说明执行情况函、纠正意见、监督意见、检察公函等多种方式进行监督。河南省检察机关还尝试在生效民事裁判确有错误需纠正,据此执行可能损害国家、集体利益、社会公共利益或第三人合法权益,并存在执行难以回转可能情况的,在申诉人提供担保前提下,向执行法院发出暂缓执行建议。
质疑三:调查手段程序欠缺?
有试点检察机关民行部门负责人反映,执行监督中对程序问题监督相对容易,对实体监督难。由于民行部门普遍缺乏调查取证手段,因此很难在执行监督的重大案件上有所突破。
如超标的查封,民行部门很难准确估计被查封财产的具体情况及市场价格,当事人反映拍卖价过低、评估价与市场价相差悬殊等问题,需要有专业机构出具报告和咨询意见。
另外,还有人提出,当前民事行政检察相关办案规定中,没有执行程序的规定,影响了执行监督工作的规范开展。
对此,最高检民行厅有关负责人回应说,调查手段和程序规定在试点通知中的确都找不到,但并不意味着缺失。
如“两高三部”若干规定里明确,“人民检察院调查司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为,可以询问有关当事人或者知情人,查阅、调取或者复制相关法律文书或者报案登记材料、案卷材料、罪犯改造材料,对受害人可以进行伤情检查”,就是赋予了检察机关在执行监督中的调查手段。
这位负责人表示,执行检察的基本程序应当包括立案程序、审查程序和决定监督程序,这是对现有相关规定的概括,也是实践经验的总结。人民检察院发现执行活动涉嫌违反法律规定的,应当依法立案；立案后通过审阅材料和调查取证以证实或排除违法嫌疑；经审查发现执行活动违法的,应当决定采取相应的监督措施,由人民法院依法纠正,发现执行活动合法的即应终结程序。
“通过地方人大决定或决议、地方两院会签的文件还可以将此程序进行细化。我们也正在研究进一步解决执行检察工作的规范化和程序化问题。”这位负责人表示。本报记者李娜
