规范政府经济发展活动
目前我国政府部门(尤其是经济部门)在规划发展、招商引资、审批项目的过程中,常常只重视发展规划或建设项目的经济效益,忽视了规划或项目可能带来的环境污染或生态破坏。杨朝霞认为,必须特别重视对政府决策行为的规范和约束,防止因决策错误或偏颇致使首都空气污染的发生和恶化。
“就该条例而言,几乎没有关于对政府发展决策行为课以环保约束的任何规定,在规范政府权力的功能上明显不足。”杨朝霞建议,条例在完善过程中应通过设置禁止或限制性法律规范明确规定政府行为的约束,对政府的经济决策行为直接予以框限,明确规定北京市各级政府及有关职能部门的职权约束。增加规定:北京市各级人民政府以及有关部门不得引进和批准不符合国家和北京市产业政策、大气环境保护法律、法规要求、生态文明建设规划、生态功能区划、强制性节能减排标准的项目。
“还可通过规定前置性的行政正当程序,对政府部门的经济决策行为在行政系统内部加以规范和约束。”杨朝霞说,在这方面,战略环境影响评价制度最有代表性,建议条例在下一步修改时,对战略环境影响评价制度(尤其是其中的规划环评)作出切实的规定。
规制环保监督管理活动
“行政规制(政府干预)是大气环境保护的必要和关键手段。然而,政府部门可能由于徇私舞弊、私利寻租等原因出现‘政府失灵’。于是,如何加强对作为规制者的政府的规制,使其严格环境执法,便成为永恒的课题。”杨朝霞说。
杨朝霞指出,近年来的大量事实表明,许多环境污染或生态破坏事件乃至环境群体性事件大多是由于环保行政监管缺乏公开透明和民主参与而造成的。应通过设置信息公开和公众参与的行政正当程序,对政府部门的环保监管行为加以监督和约束。
“就该条例而言,环境行政正当程序的理念并未得到基本的体现和贯彻,势必难以对环境监管活动构成强有力的监督和约束。”杨朝霞认为,条例一方面专章全面规定了总量控制制度,另一方面又规定对涉及重大民生的市政府重点工程,可通过调剂取得新增排放总量指标,只需市环保局的核定即可。这势必导致总量控制成为一项只规范企业而不能规范政府的半拉子制度,甚至完全失效。
为此,杨朝霞建议,对于环保部门核定总量指标的行政行为,引入信息公开和民主参与的正当程序,对市政府获取新增主要大气污染物总量指标的核定活动进行约束和监督。
强化政府部门法律责任
对不履行法定义务、侵犯他人合法权益或公共利益的主体,规定具有补偿性、惩罚性的法律责任,是权益得以实现、义务得以履行的制度保障。杨朝霞认为,我国现行法律大多只重视企业的法律责任,而不规定或较少规定政府部门不依法履职的法律责任。一旦失去法律责任的威慑,政府有法不依、执法不严的现象势必日益恶化。因此,在继续强调和坚持企业问责(如规定按日计罚)的同时,应大力加强政府问责。
“该条例条文虽达123条之多,但全文没有一个条款规定政府部门的法律责任。”杨朝霞建议在条例中增加规定:各级行政机关及其工作人员有下列行为之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)擅自改变大气防治规划、生态功能区划的；(二)引进、批准不符合国家或本市产业政策、大气环境保护法律、法规要求、大气防治规划、生态功能区划或者强制性节能减排标准项目的；(三)批准引进和采用列入淘汰名录的技术、工艺、设备和材料的；(四)不依法制定、公布落后生产技术、工艺、设备和材料限期淘汰计划的；(五)不依法公开政府环境信息的；(六)不执行行政正当程序的；(七)不履行大气环境保护监督管理法定职责的；(八)其他违反大气环境保护法律法规的。
规定环境公益诉讼制度
“法律的生命在于实施。企业基于经济利益的追求一般不愿主动耗费成本履行环保义务,政府部门也会由于部门利益、地方利益和个人私利等原因而不愿依法行政。”杨朝霞认为,确保企业切实履行环境保护的法定义务,确保行政机关作出有利于环境保护的决策和依法履行监管职责,是确保环境法律顺利实施的关键所在。
杨朝霞介绍,国外事实证明,公益诉讼为公民督促行政机关勤勉履行环境保护公共职能和监督污染者遵守环境保护法律提供了科学的制度化途径,促进了环境法的有效实施,推动了国家环境质量目标的实现。在我国,新修改的民事诉讼法作出了关于“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”的规定,初步确立了环境公益诉讼制度。
为此,杨朝霞建议,条例应借鉴中外经验,果敢地规定大气环境公益诉讼制度,以确保法律的有效实施。可规定:对污染和破坏大气环境的行为,有直接环境利害关系的公民、依法登记的环保组织以及有关环保行政机关可以向人民法院提起诉讼。其他主体没有在合理期限内起诉或者认为确有必要的,检察机关可以直接提起诉讼。
