内容摘要：今年9月公布的央行货币统计显示，8月政府存款余额为37140.37亿元，已连续4个月超过3万亿。政府存款也叫国库存款，集中了税收收入、非税收入、基金收入和央企红利上缴收入，其中非税收入等通过过渡账户最终汇总到国库。
将进一步从收付实现制向权责发生制转变，有望跻身三中全会议程
被寄予改革厚望的十八届三中全会将于11月召开，据知情人士透露，政府会计核算制度有望跻身三中全会改革议题，未来我国的政府会计制度将进一步从收付实现制亦称现收现付制向权责发生制亦称应收应付制改革。
学界认为，这也是顺应了绩效管理的要求，不过我国现阶段难以立刻转为完全的权责发生制，仍需循序渐进。
中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇表示，权责发生制更强调效率，将有助于改变饱受诟病的“年底突击花钱”局面，但也不能指望通过一项制度改革完全杜绝或者解决所有问题，同时，这一制度改革还要配套中期预算改革。
上海财经大学公共与管理学院副教授徐曙娜认为，权责发生制将更好地反映政府成本，但能否解决“年底突击花钱”的问题，更需要看资金是否会被要求当年花完，如果仍有进度要求，恐怕难以消解“年底突击花钱”的冲动。
权责发生制改革顺应绩效管理要求
权责发生制和收付实现制是两种不同的会计核算制度。我国目前的行政单位基本采用现收现付制，事业单位正在进行权责发生制的会计制度改革，但尚不完全，而在行业内，仅医院和出版社是以权责发生制为会计核算基础。
对于这两种制度的不同，徐曙娜介绍说：“我今天收到一笔钱，不管这笔钱是预付款或拖欠的，是不是应该我今天收到的，今天收到就算今天的收入。支出也一样，不管今天支付的是今年或明年的，都算是今天的支出。这就是收付实现制，又被称为现收现付制；权责发生制则不同。今天收到的这笔钱要看是否应该是今天收到的，确切来说，今天发生了业务才算收支。所以权责发生制又被称为应收应付制、应计制。”
“权责发生制更多强调效率，现收现付制就是按部就班实现。”杨志勇解释说。
据专家介绍，政府会计核算机制有四种方式，一种收付实现制，一种是权责发生制，还有两种是介于这两者之间的，称为更正后或修改过的收付实现制和更正后或修改后的权责发生制。
事实上，向权责发生制方向行进的会计制度改革并非“突发”，早在2000年左右，现任财政部部长楼继伟仍是财政部副部长时，就已提出并在官方和学界开始讨论，现在的讨论是当年的延续。
2009年8月，财政部发出《医院会计制度》征求意见稿和《高等学校会计制度》征求意见稿，权责发生制为基础的会计核算制度首次被确定，并被认为叩响了公共部门会计制度变革大门，将会引起会计制度变革。
对于我国目前的政府会计制度，学界基本认为并非“非黑即白”的，既不是百分百的收付实现制，也不是百分之百的权责发生制。杨志勇认为，进一步推进改革后，最后也应该是更改后的权责发生制，而不会是完全的权责发生制。
2009年新的会计制度实施后，医院会计制度相对清晰，自有资产的会计核算制度是权责发生制，财政拨款则采用收付实现制核算。
“我国目前既不是百分百的收付实现制，也不是百分百的权责发生制，国家有向权责发生制改革的迹象，但从现实的事业单位会计制度改革来看还不是很彻底，行政单位的改革还没看到。”徐曙娜介绍说。
学界认为，权责发生制能够清晰反映成本，顺应了绩效管理要求。徐曙娜认为，完美的权责发生制改革应如英国式的，决算和会计核算制度都是权责发生制，出具决算报告的时候有权责发生制和现收现付制两份报告。“不过我们距离这步还很遥远，现在正慢慢开始做。”
能否缓解“年底突击花钱”？
说到财政管理问题，“年底突击花钱”是被长期诟病却又难以解决的问题。对于能否通过改革会计制度来解决这一问题，学者均认为，难以通过一项制度改革彻底解决问题，但通过良好的设计可以在一定程度上缓解这一问题。
今年9月公布的央行货币统计显示，8月政府存款余额为37140.37亿元，已连续4个月超过3万亿。政府存款也叫国库存款，集中了税收收入、非税收入、基金收入和央企红利上缴收入，其中非税收入等通过过渡账户最终汇总到国库。
根据惯例，政府存款呈现“中间高”的规律，8月~11月均为政府存款高峰期。随着年末将近，为了完成年度预算支出的要求，往往会在最后一个季度出现“突击花钱”的局面。
学者认为，“年底突击花钱”与制度设计有关系，如果下拨的款项不在当年花完，会影响第二年的预算基数或者会被收回，就会产生很强的“突击花钱”动力。
徐曙娜认为，即便改成权责发生制，如果最后不花完额度会被收回，那用哪一种会计制度，都会有“突击花钱”的问题，这与会计核算制度关系不大。
杨志勇则认为，如果改成权责发生制，不一定能够完全杜绝“年底突击花钱”的状况发生，但是可能就不用“为花钱而花钱”。
“如果是现收现付制，年度拨款的钱到了12月31日没有花完，可能要么钱会被收回，要么影响下一年的基数。如果是权责发生制，这就不只是看现在，而是看全项目，但是这其中要配套中期预算的改革，看预算不只是看年度，还要看三年中期预算。在三年时间里面看项目就会更清楚。”杨志勇说。
杨志勇认为，虽然一个制度不能解决所有问题，但至少能够缓解“年末突击花钱”的问题。“项目预算本来是跟项目走的，权责发生制，很多东西都能说得比较清楚，如果不是权责发生制，比如到了年末就可能强制要把钱花掉或者过度强调执行进度，就会浪费了。”杨志勇说。
财政管理难度将加大
不过，单一权责发生制的会计核算制度也并非尽善尽美，因为反映的是应计而非现计情况，现金流量的不可观就是其主要缺陷。
为了弥补权责发生制的缺陷，企业会计往往会提供一份现金流量表，来弥补看不出现金流情况的缺陷。我国医院会计也是如此，自有资金采用权责发生制，但也需要编制现金流量表来看清资金情况。
“用现金流量表来弥补权责发生制的缺陷，但现金流量表不是按提供公共服务种类归集支出，跟预算管理肯定会有一些脱节。”徐曙娜表示。
而向权责发生制改革，在我国预算现在仍是收付实现制的情况下，如何让预算和决算对应起来，将使得财政管理变得比较复杂，这将成为此项改革的难点所在。
徐曙娜介绍，财政资金基本都是现收现付制，因为财政预算是现收现付制的，所以财政拨款后的会计核算制度如果采用权责发生制，就无法与预算对应，从财政管理角度来看，决算和预算要对应，就会要求决算也要用收付实现制编制。
“我国预算还是现收现付制，如果核算是权责发生制，就可能会导致对不上。”她说。
这将会对政府会计提出很高的要求。徐曙娜称，相当于两种会计核算都要在账面上记录清楚，才能够出具两份报告。“我认为，改革不会马上实现权责发生制的预算，即便是美国，也不是权责发生制的预算，只有英国从预算到核算都采取了权责发生制。”
此外，还需较透彻了解单位资产。徐曙娜介绍说，目前我国权责发生制改革才刚刚开始，对之前资产情况不是特别了解，一下子改成权责发生制也适应不了。从国际情况来看，先把会计改成权责发生制。
她认为，从顺序上来看，是先事业单位改革，后行政单位改革。“因为事业单位有很多成本是比较好核算的。”
“现在的企业是权责发生制，有些国家也在学，但毕竟政府和企业是不一样的，有些能学，有些是不能学的。因为权责发生制要看收入和成本费用配比，相对来说，会计处理会难得多，我个人觉得，就不适合中国现在的环境下全面推权责发生制。”杨志勇表示。
